摘要:“揭榜挂帅”是将创新项目向社会公开发布,由科技领军人才作为项目负责人挂帅并组织团队提供解决方案的活动。习近平总书记多次强调,可以探索搞揭榜挂帅,把需要的关键核心技术项目张出榜来,英雄不论出处,谁有本事谁就揭榜。“揭榜挂帅”组织模式在解决技术与市场“两张皮”、破解产业“卡脖子”技术难题等方面发挥了重要作用。自2019年以来,湖北省着力探索以“揭榜挂帅”组织开展产业关键核心技术攻关和重大科技成果转化,有效促进产学研结合,加速科技创新资源的集聚整合与市场化配置。课题组从政府搭台、企业唱戏、市场运作和科技赋能四个层面,总结了湖北省科技项目揭榜挂帅的经验举措,并结合发榜、揭榜和评榜三个阶段存在的现实挑战,提出了加强项目统筹布局和分类管理;增强创新主体参与揭榜积极性;健全项目实施全流程配套机制等对策建议。

一、“揭榜挂帅”制度的价值内涵及实践探索

“揭榜挂帅”制度也可称之为“科技悬赏”,其理念本质上是一种激励机制,注重任务导向和结果导向,目的在于最大程度集聚全社会智慧,最大限度地激发创新潜能,推动科技难题解决,加速科技成果落地转化。

(一)“揭榜挂帅”的制度缘起

一般认为,揭榜挂帅缘自“科技悬赏奖”(inducement prizes)模式。在第一次工业革命时期,社会各界创新需求激增。为充分激发个体研发活力,服务社会科技发展需求,各国政府开始用悬赏形式资助科学研究。早在1714年,英国政府为解决海上确定方位的难题设立了“经度奖”。此后,“科技悬赏奖”作为政府主要的科研资助方式,广泛应用到影响社会发展的各个重要科技领域。除政府之外,企业、个人及其它组织均可成为“科技悬赏”的资助主体,各主体设立奖项侧重点不同。政府更倾向基础性、通用性技术攻关;企业侧重于行业关键、共性技术突破;其它主体则重在解决实际生产经营过程中的现实问题。

(二)“揭榜挂帅”的内涵特征

长期以来,科技项目管理采取组织专家编制指南、公开发布、竞争择优或定向委托方式遴选承担团队。在项目形成、团队遴选、资金使用以及考核评价等过程中,存在战略目标聚焦不够、管理评价不科学、企业创新主体地位没有充分发挥、科研投入绩效不高等突出问题。因此,需要通过加强需求导向和问题导向,深化科技项目管理改革,加快攻克关键核心技术,实现更多“从0到1”的突破。

与行政拨款、科学基金、项目委托等传统方式相比,“揭榜挂帅”呈现出开放的科技创新模式、公平的科技创新竞争环境,市场需求导向的科技创新源泉等基本特征,具体表现在三个方面:一是榜单遴选以企业实际技术需求和科技成果为实施对象;二是对揭榜方“不论出身”,通过开放式创新让更多科研人员有机会获得公平竞争机会;三是资金拨付和评价机制从“重申报”向“重结果”转变,旨在克服传统模式下科技与市场“两张皮”的难题。

(三)“揭榜挂帅”的实践探索

从我国的实践探索来看,早在2011年武汉市宣布“悬赏”千万元,面向全球顶尖机构征集“智慧城市”设计方案,开创了国内“科技悬赏”实践探索的先河。2016年4月,习近平总书记在主持召开网络安全和信息化工作座谈会时提出,可以探索搞揭榜挂帅,把需要的关键核心技术项目张出榜来,英雄不论出处,谁有本事谁就揭榜。此后,各省市陆续探索“揭榜挂帅”的新型运作模式。

从2017年开始,贵州省在全国率先推出了“技术榜单制”,围绕“大扶贫、大数据、大生态”三大战略行动和煤矿转型升级等领域多次发布榜单,支持经费超亿元。浙江省“揭榜挂帅”工作的最大特色是由组织部门牵头,联合科技、人力社保、经信等部门协同实施,而国内大多数省市都是科技部门组织实施。江苏省开启了“揭榜挂帅”技术转移两大品牌活动——“专利成果拍卖季”和“J-TOP创新挑战季”,开展“需求张榜、在线揭榜”。此外,广东省还探索出“揭榜挂帅、精准特派”企业科技特派员新模式。

二、湖北省科技项目“揭榜挂帅”的经验举措

2017年,武汉东湖高新区在全国首创“光谷科技悬赏奖”,面向全球招标寻找能实现技术攻关的项目成果。自2019年以来,湖北省着力探索以“揭榜挂帅”组织开展产业关键核心技术攻关和重大科技成果转化,有效促进产学研结合,加速科技创新资源的集聚整合与市场化配置。

(一)政府搭台:优化顶层设计和经费管理

2019年7月2日,湖北网上赌搏平台印发了《湖北省科技项目揭榜制工作实施方案》,明确规定揭榜制项目领域及类型、发榜方条件、揭榜方条件以及相应的工作流程。为规范揭榜制科技项目管理,切实提高揭榜制科技项目财政补助资金的使用效益,湖北网上赌搏网站、省财政厅在2021年联合印发了《湖北省揭榜制科技项目管理暂行办法》。

在过去三年间,湖北省“揭榜挂帅”制度实践成果显著,先后面向全社会征集项目需求1424项,发榜312项,揭榜成功154项,对87个项目给予9000万元财政资金支持,合计撬动企业投入9.1亿元。2022年湖北省首批“揭榜制”涉及光电子信息、人工智能、先进制造等领域技术攻关类需求83个,预计引导企业投入研发经费5.5亿元。

(二)企业唱戏:加大“卡脖子”技术攻关

近年来,湖北省积极探索以“揭榜挂帅”形式组织产业关键核心技术攻关和重大科技成果转化,项目类型主要包括“技术攻关”和“成果转化”两大类,形成了“不限区域、全国揭榜”“需求导向、能者揭榜”“聚焦转化、全域揭榜”三种模式,重点围绕共性关键、急需紧缺和社会公益领域,开展“卡脖子”技术攻关和科技成果转化。

三年来,网上赌搏网站共征集项目需求1424项,其中1135项由企业提出(占比79.7%),大多是阻碍企业创新发展的技术瓶颈和关键难题。2022年网上赌搏平台共发布“揭榜制”科技项目技术攻关需求83项。其中,由国内激光器产业龙头锐科激光发布的《实用化的30kW级高功率激光加工头》项目需求由华中科技大学揭榜,若攻关成功,将有望填补国内30kW高功率激光加工头在应用匹配上的空白。

(三)市场运作:在更大范围遴选“英雄”

湖北省“揭榜挂帅”面向全国征集技术需求和科技成果,面向全社会征集最优研发团队、最佳解决方案,打破了以往项目只接受省内单位申报的单一局面。通过“揭榜挂帅”在更大范围遴选“英雄”,有效破除阻滞创新人才流动体制机制障碍,真正做到“让有真才实学的科技人员英雄有用武之地”,倾力打造全国科技创新水平“第一方阵”。武汉联影生命科学仪器有限公司同中国科学院精密测量科学与技术创新研究院经两年联合攻关,研发出9.4T超高场动物磁共振成像系统,完成我国超高场动物共振成像仪从无到有的突破。

(四)科技赋能:“线上+线下”精准对接

优化“科惠网”的服务功能,采用“互联网+科技服务”模式,集聚省内外可供转化的科技成果,汇集企业技术需求,构建产业技术专家库,及时收录各项科技政策;以“线上+线下”方式,提供科技成果精准匹配、个性化精准对接、技术交易服务网络、信息共享等科技成果转化全过程服务,实现成果转化与技术转移的数字化融合发展。

通过线上线下媒体宣传以及项目发榜会、需求对接会等多种方式,扩大科技项目“揭榜挂帅”的集聚力、辐射力与影响力。2021年6月,湖北网上赌搏网站在汉启动揭榜制科技项目对接会,通过“技术路演+成果展示+现场对接”三位一体方式,同步开展现场PK挑战和线上线下对接活动引起强烈反响,最终促成30项发榜需求成功揭榜。

三、湖北省“揭榜挂帅”制度运行的现实挑战

目前,湖北省“揭榜挂帅”制度实施已有将近四年时间,但与发达地区相比仍存在一定差距。结合湖北省“揭榜挂帅”项目实施的数据调研,“揭榜挂帅”制度在发榜、揭榜和评榜三个阶段的运行机制仍存在挑战。

(一)发榜阶段:榜单统筹布局有待加强

一是关键技术需求挖掘不够。在征集发榜需求时,部分市州(县)、园区主体责任落实不到位,对本区域产业发展现状、前景、技术难点掌握不够充分,缺乏对关键核心技术共性需求的高度凝练,致使企业发榜需求较为分散,与我省“51020”现代产业集群发展要求存在差距。

二是企业榜单填报质量欠佳。从榜单征集方式看,主要包括公开征集筛选、层层上报汇总筛选、政府自主决定等类型。鉴于我省“揭榜挂帅”工作仍处于探索阶段,一些企业对新型模式缺乏足够了解,项目申报经验不足,同时可能出于保密考虑,在拟定榜单需求时常出现描述不明确、技术指标不清晰等问题,导致榜单质量参差不齐。

三是市州创新能力差异明显。2022年湖北省揭榜挂帅项目经过前期征集、评审以及发榜对接,最终有74家企业完成了系统申报。其中,武汉企业29家,占企业总数39.19%;作为“科创中国”试点城市的荆门申报企业10家,位居第二;数量并列第三的是襄阳和宜昌(各有5家)。荆州和随州未有揭榜成功的项目参与申报,反映出部分市州科技创新活力相对较弱,仍需加强各层级统筹布局。

(二)揭榜阶段:项目组织管理有待优化

一是财政资金投入相对不足。2021年湖北省财政科技支出314亿元,远低于江苏省的675亿元和安徽省的415.5亿元。2022年“揭榜挂帅”科技项目吸引的社会资本投入从2019-2021年三年期的9.1亿元增长到5.5亿元,但财政投入仍然与前三年持平。如何更好地发挥财政资金的杠杆引导效应,是揭榜挂帅过程中亟待解决的现实问题。

二是企业参与揭榜能力不足。湖北省“揭榜挂帅”项目的形式主要为需求发榜,2022年省内高新技术企业数量已达14560家,但龙头企业和高新技术企业参与揭榜的力度不够,未能起到示范引领作用。在2022年立项的54项“揭榜挂帅”科技项目中,96.5%的揭榜单位为高校、科研院所,仅有1家企业参与,且形式为与高校联合揭榜。

三是吸引外部优势资源不够。从近三年“揭榜挂帅”项目实施来看,最终揭榜的科研团队来自省外单位的不足一成。究其原因,一方面,“揭榜挂帅”项目在省外的宣传力度有待加强,相关单位难以及时掌握项目信息发布动态;另一方面,省内企业相较于发达省份创新合作观念较为保守,部分企业更倾向于与省内高校和科研机构合作。

(三)评榜阶段:遴选配套机制有待完善

一是信息共享机制有待优化。尽管揭榜制项目需求有专门的发布平台和渠道,但仍可能出现榜张出来没人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜的情况。发榜方对意向揭榜方的研发路线和科研实力等方面存在信息不对称,面对多方咨询揭榜时难以选择;在实施过程中,发榜方对项目执行的主要技术指标和里程节点的评判和把握不清。

二是项目筛选机制有待健全。“揭榜挂帅”项目需求征集完毕之后,科技管理部门对各个需求进行形式审查,同时组织专家进行评审筛选。此时科学合理的筛选机制尤其重要,如何利用好现代评价方法、制定科学的评审指标,减少重复立项和科研诚信风险等问题,把好项目初选关、评审关、决策关,增强企业创新发展动力,是评榜阶段的重中之重。

三是评价考核机制有待完善。“揭榜挂帅”项目的评价和考核,既体现在对发榜需求的审查和风险防范,也体现在对揭榜方案和成果评价和验收。这两个环节都需要通过“揭榜挂帅”聚焦关键技术和“卡脖子”技术特征,适当向生产一线倾斜,围绕湖北重点产业主攻方向展开。有必要在书面审查外,辅以阶段性调查回访、实地考察指导、“项目包干制”等形式,逐步改进传统评价考核机制。

四、深化“揭榜挂帅”制度改革的对策建议

经过多年实践探索,湖北省初步建立起长期面向产业发展需求的技术攻关和成果转化的“揭榜挂帅”项目实施体系。未来,可以通过提升“揭榜挂帅”榜单质量、增强创新主体参与揭榜意愿以及健全“揭榜挂帅”相关配套机制,持续深化科技项目“揭榜挂帅”制度改革进程。

(一)加强项目统筹布局和分类管理

从省内层面来看,一是改进项目统筹管理机制,邀请政府职能部门参与榜单制定过程把关,使发榜项目更符合“51020”现代产业集群和“三高地、两基地”的建设需求;二是彰显地市州产业特色,明确产业发展方向,按各重点领域分类进行指向性征集,做好项目需求遴选和深度挖掘;三是优化榜单征集方式,加强项目填报指导,聘请专家对企业填报的榜单进行凝练完善,做到需求清晰、指标量化。

从对外层面来看,通过线上+线下对接会、推介会、定向邀请等形式,加强与省外科技管理部门、重点企业和交易平台的沟通联系,扩大揭榜挂帅制度在湖北省外的影响力。将科技项目揭榜挂帅制度与我省高层次人才引进政策相结合,相关政策适当向揭榜方倾斜,提升揭榜挂帅项目吸引力。

(二)增强创新主体参与揭榜积极性

一是发挥重点企业支撑引领作用。以“揭榜挂帅”科技项目为依托,围绕产业链部署创新链,围绕创新链完善资金链。组织省内外行业龙头企业、骨干企业面向全社会征集科技创新力量,通过利益共享机制构建“政产学研金介用”联合体,吸纳产业链上下游企业、高校、科研机构参与,带动省内外相关企业和机构联合开展技术攻关。

二是鼓励社会资本增加项目投入。鼓励有技术需求的创新型企业提供主要资金支持,明确“谁被卡,谁出题;谁出题,谁出资”原则,政府通过税收减免政策及科技金融服务缓解企业资金压力,扩大社会资本的支持力度。提升企业参与揭榜的积极性,通过第三方技术转移服务机构拓宽交流渠道,鼓励高校和科研院所主动与企业对接。

三是发挥新型研发机构引领作用。通过“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局,带动地市州创新资源协同发展;鼓励在汉高校、科研院所加强与地市州的交流合作,参与解决当地企业需求;通过省级、市级揭榜挂帅机制的精准设计,吸引高新企业向地市州聚集。

(三)健全项目实施全流程配套机制

一是优化信息共享机制。提升“店小二”服务意识,在项目启动前做好政策宣讲及申报指导,制订申报指南。持续完善“科惠网”服务功能,开通项目咨询答疑通道,将企业反馈的典型问题归纳汇总,纳入后期申报指南修订之中。项目需求发榜后,依托信息共享平台为企业及科研单位提供对接机会,为企业挑选揭榜方提供专家建议。

二是完善榜单筛选机制。加强“揭榜挂帅”项目需求征集和发榜方式创新,健全需求导向和问题导向的项目形成机制,防止“穿新鞋走老路”。在实践中,有必要创新榜单征集和遴选机制,聚焦关键核心技术难题,加强项目入库筛选和分类出库,建立不同类型项目的分层分类管理模式。在完成形式审查后,采用大数据查重方式杜绝重复立项。

三是健全监督考核机制。加强科研诚信“负面清单”管理,严格杜绝“关系揭榜”和“权力揭榜”。项目实施前期,严格筛选需求榜单;后期结项时,推进“以评代验”试点工作,严控成果验收标准。完善以创新价值、创造能力、创作贡献为导向的新型量化考核机制,让更多“揭榜挂帅者”脱颖而出。

注:本报告为2022年度湖北省软科学研究项目《湖北省重大科技项目“揭榜制”管理模式研究》(项目编号2022EDA019)的研究成果。

项目负责人:万涛 湖北技术交易所